4月17日，市场监管总局宣布依法对拼多多、美团、京东、饿了么、抖音、淘宝、天猫等7家电商平台“幽灵外卖”系列案作出行政处罚，责令7家电商平台改正违法行为，暂停新增蛋糕店铺3至9个月不等，并处以罚没款共计35.97亿元。
此案源于市场监管总局近期针对部分平台未对食品经营者依法履行资质审查义务、纵容转单销售等违法行为，组织开展的“幽灵外卖”专项整治。
此次处罚是依法对7家电商平台未尽审核查验义务实施“一店一处罚”。总计35.97亿元的罚单，是食品安全法实施以来，监管部门开出的史上最大罚单。
监管部门为什么给7家电商平台开出大额罚单？这样的处罚是否过罚相当？这对今后的网络餐饮行业有什么影响？种种疑问还要从一个找不到实体店铺的蛋糕说起。
线索
一个售价252.4元的蛋糕，外卖平台、“幽灵店铺”空手套白狼收走172.4元
2025年7月，北京海淀区居民刘先生在某外卖平台上一家名为“甜颜情书”的蛋糕店购买了一款蛋糕，收到后发现商家把不能食用的玫瑰花直接插在了蛋糕上。刘先生认为商家用非食品原料制作食品，存在安全隐患，要求赔偿无果进行了投诉。
海淀区北太平庄街道市场监管所接到辖区内投诉举报，迅速响应并处理。“我在对被诉主体注册地址进行现场核查时，询问物业和周边居民都没找到这家蛋糕店，在对店铺上传的营业执照和食品经营许可证进行核实时，发现食品经营许可证上的‘日常监督管理人员’我不认识，并且在内部系统中查不到，这就基本判断了是假证。”负责现场检查的该所四级主任科员马浩林说。
图为被诉店铺截图。资料图片
图为马浩林核实后发现为伪造的食品经营许可证。资料图片
“制售蛋糕、甜点属于高风险食品经营活动，主要面临微生物污染，比如奶油打发环节的交叉污染。”科信食品与健康信息交流中心主任钟凯说。《餐饮服务食品安全操作规范》要求裱花蛋糕的加工制作应在专间内进行。商家应取得“糕点类食品制售（含裱花蛋糕）”或“冷加工糕点制售”的食品经营许可。
马浩林说：“偶然的一个找不到实体店铺有食品安全隐患的蛋糕让我碰上可能并不偶然，也许已经有一定规模和数量才会让我碰上，这就意味着存在更大的食品安全隐患，所以我们所立刻将案件线索上报给了上级监管部门。”
北京市海淀区市场监管局调查发现，“甜颜情书”名下378家连锁店的食品经营许可证竟然全部为伪造，且无任何线下实体店铺。这些“幽灵店铺”是电商平台上伪造或未取得食品经营许可的违法入网食品经营者，往往居无定所，查无实人。
假证、假店都摸排到了，但蛋糕究竟是哪里制作出来的？为查清这个问题，执法人员下单购买多个蛋糕，并进行追踪。“调查中我们发现了一个叫‘转单宝’的平台，我们在外卖平台上下单，‘转单宝’平台随即就出现了我局订单，在‘抢单池’里很快就有接单店铺开始竞价。”北京市海淀区市场监管局综合执法大队四级主办李晓奎说。
其中，执法人员在外卖平台下单购买的一个6寸高档奶油蛋糕，实际支付252.4元。“幽灵店铺”将此订单在“转单宝”平台挂单出售，三家接单店铺分别出价：100元、90元、80元，最后报价最低的商家中标。“幽灵店铺”收取122元，外卖平台收取服务费50.4元，实际制作蛋糕的店铺支付转单宝服务费3.2元后，包括快递费在内共收76.8元。
至此一条关于蛋糕的“幽灵外卖”黑色产业链浮出水面：电商平台未依法履行资质审查义务，放任纵容伪造或未取得食品经营许可的“幽灵店铺”上线开展餐饮外卖活动；“幽灵店铺”并不亲自制作，而是将订单转包给其他蛋糕店铺进行制作配送。
《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第十八条明确规定入网餐饮服务提供者不得将订单委托其他食品经营者加工制作。但转单平台像一个蛋糕“黑市”，平台允许“幽灵店铺”上线经营架空了监管部门对食品安全监管的种种规则。
“转单式‘幽灵外卖’是一种更隐蔽、更具危害性的新型乱象，是平台与第三方转单平台合谋，无视食品安全的违法行为。”河北农业大学副教授，中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员孙娟娟说。
收网
7家电商平台共查出超过360万个转单蛋糕订单，查实67604家“幽灵店铺”
“2025年8月，市场监管总局接到北京市市场监管局紧急报告。在掌握‘幽灵外卖’运作模式后，专案组立即部署对转单宝平台和安徽寻梦平台进行突击调查，发现拼多多、美团、京东、饿了么、抖音、淘宝、天猫等7家电商平台均牵涉其中。”市场监管总局执法稽查局稽查四处处长韩冰介绍。
据统计，在对重庆转单宝网络科技有限公司的调查中发现超过120万个违规转单蛋糕订单；在对安徽寻梦平台的调查中发现超过240万个违规转单蛋糕订单。韩冰介绍，“电商平台与转单平台相互勾连，形成完整的违法产业链条，为幽灵店铺批量上线、违规转单提供了技术支撑和交易场所。”
在掌握转单宝、安徽寻梦两大平台核心证据后，市场监管总局组织七个专案组，深入7家头部电商平台陆续展开调查，总共查实67604家“幽灵店铺”。
在对电商平台的调查中，专案组遇到了重重困难，平台或以“系统升级”“无数据授权”“数据不在本地”等为由拒绝提供数据，或以“商业秘密”“网速不够”为借口拖延配合，甚至个别平台出现暴力抗法。
“最大的挑战还是‘数据量大、取证难、固定难、核验难’。电商平台的业务数据不仅数量庞大、存储分散，部分平台还会刻意设置数据壁垒、加密核心信息，企图通过技术手段掩盖违法事实。”专案组成员、河南驻马店市市场监管局一级行政执法员张毓昊说。
“为破解技术困境，我们反复研究平台数据架构、交易流程及算法逻辑，最终成功穿透平台数据屏障，实现对订单流转、资质备案、转单交易等关键电子数据的精准提取、分类梳理与有效固化。”专案组成员、天津市市场监管综合行政执法总队一级科员马振铎说。
说到这里，可能有消费者开始担心自己点的外卖，会不会也是转单式“幽灵外卖”？需要说明的是餐饮转单只发现了蛋糕这一品类。蛋糕具有特殊性，消费者大多数时候不要求即时配送，而是预定时间配送，给转单操作留出了“时间窗口”。
案件启动调查后，市场监管总局第一时间责成电商平台立行立改，7家电商平台均已下架未经审核的有关“幽灵店铺”，停止与相关转单平台的餐饮转单合作。目前，广大消费者不必对购买蛋糕或者订外卖心存恐慌。
追责
7家电商平台不仅没有把住核验审查的关口，还与转单平台签订了合作协议
“在查案过程中，我最大的感受是没想到平台失守到这个程度，‘幽灵店铺’数量如此之多，‘幽灵外卖’链条如此隐秘。”专案组成员、河北沧州市市场监管局食品执法队队长王燕说。
平台没有把住核验审查的关口。依据电子商务法第二十七条，电子商务平台经营者应当要求申请进入平台销售商品或者提供服务的经营者提交其身份、地址、联系方式、行政许可等真实信息，进行核验、登记，建立登记档案，并定期核验更新。依据食品安全法第六十二条，网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记，明确其食品安全管理责任；依法应当取得许可证的，还应当审查其许可证。
平台号称有机审、人审、线下核查等多重审查。但执法人员办案中发现，有些假证简直假得离谱：北京海淀区的商户，发证机关竟然是“海州区市场监管局”，加盖的是“南充市”的公章；有的2024年签发的证件上发证机关竟是2018年机构改革后就不存在的“工商行政管理局”；仅北京海淀区就有10家店铺共用一张编号JY24406060405572的假证。而这些“一眼假”的证件居然能通过平台的层层审核。有外卖平台工作人员说：“我们要是审得太严，店铺就去其他平台。”这是公然将商业利益凌驾于食品安全之上。
图为“一眼假”食品经营许可证。资料图片
由于平台审核不严，滋生出伪造冒用入驻资料、违规过审的团伙。“他们像工厂流水线一样，一环扣一环地运作。”浙江温州市龙湾区市场监管局行政执法队电子数据取证分析科科长王芳介绍，“上游的人专门去搞‘料子’，也就是别人开网店用的身份证照片、营业执照、许可证件等材料；中间有一帮人，熟悉平台规则，负责‘来料加工’，知道章该怎么盖、用什么字体、怎么一点点修改；下游还有跑腿接活的，专门做‘包过审’的买卖，收个八九十元钱，注册、传图、盯审核全包。此前曾查实，有经营主体借助这类违规服务，注册了570多家假店。”
此外，平台在消费者不知情的情况下给转单平台开了接口。调查发现，7家电商平台均与转单平台签订合作协议，明知或应知转单行为侵害消费者合法权益，但未采取必要措施。
“‘转单’本身是中性的商业模式，在许多领域和场景具有提升资源配置效率的合理性。但是，如果只要把单转出去，就可以不再承担任何责任，那么，转单就会成为逃避监管、规避责任的通道和方式。更何况，在关乎身体健康、生命健康的食品领域，特别是餐饮经营领域，我国法律法规有严格的、强制的市场进入许可规定，明确禁止转单。可见，涉案的转单行为没有法律依据，违反了食品安全监管规定，滋生着严重的食品安全问题。而且，在消费者不知情的情况下转单，严重侵害了消费者的知情权、选择权和公平交易权，同时还伴随着消费者的个人信息泄露。”中国政法大学数据法治研究院院长时建中说：“餐饮行业的转单模式规避了食品安全监管，突破了质量底线、法律底线。”
近年来我国数字经济和平台经济飞速发展，各种新业态新模式层出不穷。“电子商务法自2019年1月1日起施行，当时还没有出现各种新类型的平台。电子商务法应及时修订，适应近年来各种新业态的发展。”北京大学电子商务法研究中心主任薛军说。
处罚
此次对7家电商平台“一店一处罚”是具有里程碑意义的标志性治理举措
2024年，北京市市场监管局查办“望京烧烤”“幽灵外卖”案时，对两家涉案外卖平台没收违法所得并处罚款20万元。而此次，市场监管总局对7家电商平台处以罚没款共计35.97亿元。为什么罚没金额差距如此巨大？
依据食品安全法第一百三十一条网络食品交易第三方平台提供者未对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证，或者未履行报告、停止提供网络交易平台服务等义务的，没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下罚款。
过去对电商平台的处罚都是认定为一个违法行为，顶格处罚也就20万元。这次为什么不是对7家电商平台，每家各罚20万元？
20万元罚款对年营业收入达到千亿元、万亿元级别的电商平台来讲，简直九牛一毛。“幽灵外卖”并不是第一次出现，之所以屡禁不止，和违法成本低大有关系。平台发展时追求规模效应，担责时也应承担相应的规模效应。
“我们这次对电商平台采取的是‘一店一处罚’，也就是对平台未履行审查义务的行为认定为多个违法行为，有多少个违法行为，就累计处罚多少次。”韩冰介绍。
时建中认为，“过去的处罚方式，并不当然构成执法的惯例。在处罚之后，如果平台还继续实施这类违法行为，就是可以被从重处罚的情节。我们要特别注意，网络效应是平台的固有特征，平台与单个实体店铺实施违法行为的最大差异之一，就是损害后果的网络效应、蔓延效应。因此，在食品领域，只有落实‘四个最严’的要求，从严处罚，才能更好地保护人民群众的生命安全和身体健康。”
薛军说：“法律适用不是机械的。什么样的处罚更有助于实现执法的目的，更能督促平台完成合规发展的需要，更能确保食品安全的底线不被突破，这些因素都要在法律的适用中考虑到。这次的处罚表明了守住食品安全底线的执法意图，也是为了促进平台经济持续健康发展。”
此次对相关平台企业按“一店一处罚”，是具有里程碑意义的标志性治理举措，不仅是对违法违规行为的有力震慑，更是对平台企业责任缺失的严厉警示。它清晰地传递出一个信号：平台作为连接商家与消费者的关键枢纽，必须切实履行好“守门员”的主体责任。
孙娟娟说：“大幅提高违法成本，将对网络餐饮行业产生深远影响。未来在立法完善与执法警示的共同作用下，平台应把食品安全从‘被动合规’提升为核心战略。唯有守住安全底线，方能迈向品质竞争，高质量发展的新阶段。”
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